Projectendatabase onderwijsonderzoek

Welkom in de projectendatabase onderwijsonderzoek van het NRO. In deze database vindt u alle onderzoeksprojecten van het NRO, aangevuld met onderzoeksprojecten van andere organisaties. Meer informatie over deze database.

Invloed sturingsdynamiek op onderwijspraktijk van voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs

Titel
Zicht op sturingsdynamiek
Onderwijssectori
De sector waar het project zich op focust. Een project kan op meerdere sectoren betrekking hebben.
vo, mbo
Thema
Beleid en bestel, Organisatie en management
Organisatiei
Door welke organisatie wordt het project uitgezet. NB: dit is niet per definitie hetzelfde als de instelling van uitvoering.
NRO
Instelling projectleider
Tilburg University
Naam projectleider
Prof. dr. S. Waslander
Statusi
Indicator of het project reeds afgerond, lopend, of nog aankomend is.
Afgerond
Looptijd
1-11-2014 t/m 19-5-2017
Programma
Projectnummer
405-14-401

Zicht op sturingsdynamiek

Het Nederlandse onderwijsstelsel kent onderwijsbesturen met veel autonomie. Onderwijsbesturen zijn gelaagde organisaties, met besturen, sectoren, scholen en afdelingen. Ook zijn er veel organisaties – zoals sectorraden, overlegorganen, belangengroepen, platforms, programma- en projectbureaus – die tussen het centrale niveau van het Rijk en het decentrale niveau van de onderwijsbesturen functioneren. In zo’n complex stelsel is sturing, het gericht beïnvloeden van de onderwijspraktijk, een lastige opgave. De centrale overheid wordt eindverantwoordelijk gehouden voor het onderwijs, terwijl veel andere organisaties en geledingen hun eigen rol en autonomie hebben. De laatste jaren wordt veel gesproken over horizontale netwerken en de veranderende rol van de centrale overheid. Maar hoe sturing in complexe stelsels werkt weten we niet; het is nog nauwelijks echt onderzocht.

Geïnspireerd door Foucault’s gedachten over governmentality, werd in dit onderzoeksproject een nieuw theoretisch perspectief op moderne vormen van sturing ontwikkeld. Op basis daarvan kan zeer gericht en gedetailleerd onderzocht worden hoe sturing concreet en praktisch vorm krijgt. De focus ligt op de manier waarop de sturing van verschillende actoren elkaar beïnvloedt: de sturingsdynamiek. De deelprojecten richtten zich op het voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs, en steeds op drie dezelfde beleidsthema’s:

  1. kwaliteitsbeleid, in het bijzonder taal en rekenen
  2. de school als lerende organisatie
  3. burgerschapsvorming

Sturingsdynamiek op stelselniveau in Nederland

Op stelselniveau ontstaan netwerken van actoren die betrokken zijn bij sturing. Die sturingsnetwerken blijken niet alleen per sector (voortgezet- en middelbaar beroepsonderwijs) maar ook per beleidsthema van elkaar te verschillen. De ‘gelegenheidsnetwerken’ zijn groot – tien tot vijftien (samengestelde) actoren – en onderling hecht met elkaar verbonden. De actoren in een netwerk verschillen niet alleen in macht, capaciteit en rol, maar ook in aard en rechtsvorm. Het is opvallend dat leraren en schoolleiders alleen indirect vertegenwoordigd zijn in deze sturingsnetwerken. Niettemin worden zij wel veelvuldig geadresseerd, op hun taken en verantwoordelijkheden gewezen en opgeroepen ‘aan de slag’ te gaan door in hun dagelijkse praktijk uitvoering te geven aan beleidsthema’s.

Ieder netwerk ontwikkelt een eigen dominante vorm van sturing. Toch speelt de centrale overheid in elk van die netwerken een centrale rol. Het ministerie benut bestaande sturingsnetwerken, maar creëert deze ook zelf. Bijvoorbeeld door nieuwe actoren op te (helpen) richten en door bestaande actoren specifiek (soms aanvullend) te financieren om (mee) te sturen op een bepaald beleidsthema. Soms stuurt het ministerie direct door zich rechtstreeks tot scholen en opleidingen te richten. Ook dan is sprake van netwerksturing omdat verschillende actoren op het intermediaire niveau betrokken zijn bij de sturing door het ministerie, of meesturen met het ministerie in het sturingsnetwerk. Soms stuurt het ministerie indirect, door actoren in het sturingsnetwerk in positie te brengen zodat zij sturen op een specifiek beleidsthema.

De combinatie van directe, indirecte en sturing via het vormen en vormgeven van netwerken zorgt voor lenige netwerksturing. De sturende rol van de centrale overheid – het ministerie van OCW – is niet zonder meer zichtbaar omdat die zich letterlijk achter of binnen sturingsnetwerken kan verschuilen. Tegelijkertijd geeft het krachtige mogelijkheden aan de centrale overheid om vergaande invloed uit te oefenen op het onderwijs.

Typisch Nederlands?

In een internationaal vergelijkend onderzoek is nagegaan of lenige netwerksturing door de overheid een typisch Nederlands verschijnsel is. Of zijn het kenmerken van sturing zoals die tot stand komt in alle complexe onderwijssystemen? De manier waarop sturing tot stand komt in Finland, Ontario en Vlaanderen is vergeleken met de situatie in Nederland. Net als Nederland kennen deze landen kleine, gedecentraliseerde en internationaal vergeleken goed presterende onderwijssystemen. De internationale studie laat zien dat Nederland zowel vergelijkbaar als bijzonder is.

Nederland is vergelijkbaar omdat het ministerie, net als elders, opereert in een context van netwerksturing. Het is bijzonder omdat in Nederland flexibele sturingsnetwerken worden benut, of zelfs gecreëerd, om krachtig te sturen. Dat is anders dan in Finland, waar de dialoog over het nationaal curriculum leidend is. Anders dan in Vlaanderen, waar krachtige netten de sturingskracht van het ministerie inperken. En anders dan in Ontario, waar de sturing gedomineerd wordt door de politieke meerderheidspartij.

Sturingsdynamiek binnen VO- en MBO-besturen

Ook binnen onderwijsbesturen zijn veel mensen van verschillende geledingen betrokken bij sturing. Zoals leraren, teamleiders, directeuren, schoolleiders, bestuurders, medezeggenschapsorganen en raden van toezicht. Ook binnen onderwijsorganisaties is sprake van sturingsdynamiek.

De onderzoeken werden uitgevoerd als een meervoudige geneste case-studie binnen negen besturen voor voortgezet onderwijs, met daarbinnen vijftien scholen, en binnen negen besturen voor middelbaar beroepsonderwijs, met daarbinnen zeventien opleidingen. In totaal werden meer dan 200 mensen geïnterviewd, waaronder een groot aantal leraren.

De sturingsdynamiek die binnen onderwijsbesturen vorm krijgt verschilt vooral tussen beleidsthema’s, maar soms ook tussen onderwijssectoren, tussen onderwijsbesturen en in een enkel geval ook tussen scholen of opleidingen binnen eenzelfde bestuur. Wat te midden van al deze verschillen vooral opvalt, is dat onderwijsorganisaties bijna allemaal op eenzelfde manier zijn omgegaan met de introductie van de rekentoets (beleidsthema kwaliteitsbeleid). Daar tegenover staat het beleidsthema burgerschapsvorming, waaraan scholen en opleidingen in hoge mate een eigen invulling geven, wat gepaard gaat met een eigen sturingsdynamiek. Het beleidsthema ‘de school als lerende organisatie’ laat relevante sector-verschillen zien: in het middelbaar beroepsonderwijs wordt nadrukkelijker en consequenter gewerkt met (tamelijk) zelfstandig functionerende teams dan in het voortgezet onderwijs.

Sturing binnen onderwijsorganisaties is te zien als de manier waarop organisaties proberen routines te beïnvloeden. Als er niets verandert aan bestaande routines, blijft de praktijk onveranderd en mist sturing zijn werking. En andersom, sturing werkt pas als organisatieroutines veranderen. Het onderzoek identificeerde ruim 70 patronen van sturen binnen onderwijsinstellingen. Deze patronen kunnen worden ingedeeld in vijf varianten van strategieën waarmee de onderwijsorganisaties hun routines proberen te veranderen. Als het overheidsbeleid veel ruimte laat om zelf te bepalen of en hoe met een beleidsthema wordt omgegaan, kiezen onderwijsinstellingen bij voorkeur voor een variant die relatief weinig van de organisatie vraagt. Als het beleid dwingender is en de onderwijsorganisatie ‘er niet omheen kan’, dan wordt gestuurd via varianten die een groter beroep doen op de organisatie.

Lenige netwerksturing en sturingsoverload

Een van de opvallende uitkomsten van het onderzoek is het contrast tussen sturing op stelselniveau en sturing binnen onderwijsorganisaties. Op stelselniveau is sprake van lenige netwerksturing met ‘gelegenheidsnetwerken’ die per sector en per beleidsthema verschillen en hun eigen vormen van sturing ontwikkelen. Tegenover die lenigheid staat de gestructureerdheid van onderwijsorganisaties. Binnen onderwijsorganisaties verloopt sturing via het veranderen van organisatieroutines. Dat is op zich al geen sinecure. Doordat de sturing op stelselniveau per beleidsthema verschilt, voelen onderwijsorganisaties zich vaak gedwongen om ook binnen de eigen organisatie verschillende vormen van sturing in te zetten voor verschillende beleidsthema’s. Vooral het gelijktijdig aanpassen van bestaande routines, het ontwikkelen van nieuwe routines en zeker het ontwikkelen van meta-routines, vraagt veel van organisaties. Het zorgt voor ‘sturingsoverload’.

Om zich staande te houden schermen onderwijsorganisaties zich af, of bouwen buffers in, opdat ze minder vatbaar worden voor externe sturing. Deze reactie leidt tot een zekere ‘beleidsresistentie’ bij bestuurders, schoolleiders en leraren. De effecten van sturing voor de onderwijspraktijk zijn dan gering. Op stelselniveau bestaat het risico op sociale verspilling in een ‘spiraal omlaag’: onderwijsorganisaties zetten steeds meer capaciteit in om zich af te weren tegen de sturing(sinterventies) van de sturingsnetwerken en de overheid, en de centrale overheid zet als reactie steeds meer capaciteit in om krachtiger te sturen.

Drie mogelijke ​oplossingsrichtingen

Deze spanningen rond sturing zijn niet zomaar op te lossen. Drie denkrichtingen vormen een uitweg uit deze ‘spiraal omlaag’. Bij de eerste is de overheid aan zet. Het is de vraag of altijd gelegenheidsnetwerken nodig en wenselijk zijn, of onnodige complexiteit niet kan worden vermeden door voort te bouwen op alle organisaties en netwerken die al bestaan. Dit vereist wel een zekere depolitisering van het onderwijsbeleid. Een tweede denkrichting is het blijven versterken van het bestuurlijk vermogen van onderwijsorganisaties, en het leiderschap op alle niveaus. Voor leraren is vooral het leiderschap van direct-leidinggevenden (teamleiders) cruciaal. Ten derde is het zinvol om te verkennen of het, net als in andere landen, ook in Nederland mogelijk en wenselijk is een dominante routine te ontwikkelen op het schakelpunt tussen stelsel en instellingen.

Relevante websites

Relevante link(s)

Deze projectendatabase onderwijsonderzoek is in ontwikkeling en zal stap voor stap worden verbeterd. We horen graag uw reactie. Stuurt u deze alstublieft naar: webbeheer@nro.nl.